九问老城重组：未来北京什么样？
◆ 为何用北京“老城”取代沿用多年的“旧城”？
旧城与新城相对应，更多地强调城市的更新改造，重点是通过基础设施的完善实现城市功能的完善
老城与副中心、卫星城等相对应，更注重城市功能优化与空间重构；且更加凸显城市的历史感，蕴含着城市历史文化的保护与发展的职责与使命
◆ 认为“老城重组”包括三个层面内容：
优化调整东、西城行政区划，推动东、西城合并，建立中央政务区
推动东、西城内部功能重组，街道区划可适当优化调整；以简政放权为导向优化重组行政管理部门
三是强化中央政务区功能，加强历史文化名城和古都风貌整体保护，探索建立首都财政体制和首都治理体制，进一步明确首都核心区功能
◆ 北京的发展，要放在京津冀协同发展和建设以首都为核心的世界级城市群的时空维度下来认识和分析
◆ 《瞭望》专访城市问题研究专家、北京国际城市发展研究院院长连玉明教授
九问北京“老城重组”
文/《瞭望》新闻周刊记者 李斌 孔祥鑫
在最新的《北京城市总体规划（2016-2030年）》和6月19日北京市十二次党代会报告中，以往沿用多年的北京“旧城”表述不见了，取而代之的是“老城”两个字。
两份报告分别是规划未来15年北京发展和确定最近5年目标的重要文件，从“旧”到“老”一字之变，到底意味着什么？又将如何影响首都北京的未来？
带着一系列问题，《瞭望》新闻周刊记者专访了城市问题研究专家、北京国际城市发展研究院院长连玉明教授。
“旧城”改“老城”，一字之差大不同
连玉明：虽然“旧”和“老”表面看起来意思比较相近，但一字之差反映在城市规划建设管理中，还是具有比较明显的差异：
旧城与新城相对应，更多地强调城市的更新改造，重点是通过基础设施的完善实现城市功能的完善。
老城则是与副中心、卫星城等相对应，更加注重城市功能优化与空间重构，重点是进一步聚焦核心功能，通过空间上的优化布局推动功能疏解。而且老城更加凸显城市的历史感，蕴含着城市历史文化的保护与发展的职责与使命。
新的北京城市总体规划用“老城”替代“旧城”，反映了首都在城市规划理念、发展战略和发展模式上的转变。
连玉明：旧城改造是一个世界性的难题。城市不可避免地会出现老化状况，旧城改造是完善城市功能，满足城市发展和居民生活的重要方式之一。
从国际上看，英国伦敦、日本东京、法国巴黎、新加坡等都进行过旧城改造，其中很重要的一个经验和模式就是旧城改造绝不是简单的拆旧建新，而是局部或整体地、有步骤地改造和更新旧城的物质环境，注重保存城市传统文化肌理，最大限度地保护城市原有风貌。
北京的旧城改造是在特定时代背景下启动的，需从历史的角度辩证地看。建国之初，首都规划随即展开，将中央行政区放在古都的中心区来建设，并着手改建，这一过程中，北京城墙、城楼和牌楼等古建筑不少被拆除。此后数十年，北京旧城改造在持续推进，其中既有经济社会发展的因素，也有城市自身建设的需求。
一方面，旧城改造带来了城市的更新、环境的整洁、住宅和交通设施的改善，保障和推动了首都城市功能的不断完善，特别是对于平房区、棚户区的整治和改造，切实解决了居民生活中面临的实际问题，有效地改善了民生。
▲ 改造前的东城三里河老城区（资料照片）
▲ 改造后的东城三里河绿化景观（5月20日摄）
但是另一方面，也必须客观地认识到，正是由于这些年的大拆大建，大量的文物古迹遭到不同程度的破坏，城市景观和古都风貌受到严重威胁。北京的“每一条胡同都有一个说头，都有自己的故事”。这些“说头”和“故事”，构成了北京古都文化的基础。但现在这些文化载体和符号正逐渐消失，旧城改造的确有需要反思的地方。
大时空下看“老城重组”
连玉明：重组的初衷是要在根本上解决北京城市发展中的深层次问题，服务首都“四个中心”城市战略定位，以及国际一流和谐宜居之都的建设。
也因此“疏解非首都功能”，治理“大城市病”成为北京的首要任务。尤其是东、西城区作为首都功能核心区，空间范围本来就不大，中央政务服务功能和历史文化名城保护功能就已足够支撑这个区域的发展，没有必要再去构建“大而全”的经济体系。
我认为推动老城重组包括三个层面的内容：
一是优化调整东、西城行政区划，推动东、西城合并，建立中央政务区，将不符合区域定位的功能疏解出去，形成与中央政务服务功能相适宜的功能。中央政务区原则上应保留东、西城行政区划面积，不增不减为宜。
二是推动东、西城内部功能重组。街道区划可适当进行调整优化，力求构建“大街道、小社区”的城市管理格局。以简政放权为导向优化重组行政管理部门，力求构建“小政府、大社会”的行政管理格局。
三是强化中央政务区功能，加强历史文化名城和古都风貌整体保护，探索建立首都财政体制和首都治理体制，进一步明确首都核心区功能。
连玉明：研究北京问题需要更宽的视野、更大的尺度、更高的标准。
北京推动“老城重组”的战略意义，在于与通州城市副中心、雄安新区共同形成“一体两翼”的首都空间战略布局，进而推动京津冀协同发展和以首都为核心的世界级城市群的建设。而京津冀地区将建设以首都为核心的世界级城市群，将有利于发挥京津冀在环渤海和东北亚地区的龙头带动作用，增强京津冀在亚太地区的核心竞争力，凸显京津冀在世界城市体系中的地位。
所以北京的发展，要放在京津冀协同发展和建设以首都为核心的世界级城市群的时空维度下来认识和分析。
从老城重组来说，作为首都承载政治、文化和国际交往中心功能的核心区域，应探索建立与之相适应的首都财政等体制机制，将地方政府从既要做好“四个服务”又要发展经济的矛盾中解脱出来，将经济发展功能从政府的职能中剥离出来，着力做好“四个服务”，强化区域的公共服务，提升社会治理能力，做好城市管理，推进历史文化保护区的有序更新，使这个区域成为落实“四个中心”定位、疏解非首都功能、建成国际一流的和谐宜居之都示范区。
连玉明：东城西城是古都北京的核心地带，聚集了多元的文化，既有皇室、佛教、儒家、国学、会馆等传统文化，也有奥运文化、演艺博览文化、出版文化、商业文化、体育文化等近现代文化；既保留有以传统居住形态为主的街区，也有大量的四合院住宅，还有传统的使馆区、商业街区和文化街区。
东、西城区划调整后，应着力建立和完善北京历史文化名城保护体制，整合两区各自独立的历史文化名城保护委员会，统筹东、西城历史文化名城保护规划、修缮等工作，将北京老城区作为整体进行保护，将首都的传统文脉作为北京建设世界级城市群中心城市的根基。
要打破北京历史文化保护区的行政分割，推动北京市历史文化名城的整体规划、保护和开发利用。同时，要积极探索建立中央政务区文化资源统筹发展机制，统筹布局区域文化资源，推动北京全国文化中心建设。
连玉明：目前北京正在进行的大规模“治违”和“背街小巷”整治，本质是要建立与国际一流的和谐宜居之都相符合的城市治理新模式，这也是北京“老城重组”的必然要求，不仅关系到非首都功能疏解和城市转型发展，而且关系到社会民生的持续改善，意义深远。
一是落实首都新的战略定位的根本要求。北京努力建设国际一流的和谐宜居之都，对首都的环境建设提出了更高的要求。北京市委对首都功能核心区提出了“环境要优美、人口要调控、服务要优质、发展要持续”的要求，将环境摆在各项工作首位。
二是首都城市发展进入新阶段的必然选择。经过多年的快速发展，北京中心城区城市建设进入相对平稳期，更多的是优化功能，向管理要效益。北京中心城区要在首都建设国际一流的和谐宜居之都进程中走在前列，就要在城市管理、城市文化、市容环境、市民素质等方面用心用力，做细做实，展现特色。
三是探索解决首都城市发展问题的有效途径。针对城市环境乱象，北京积极采取多种形式治理“城市病”问题，但城市痼疾顽症仍时有反弹。要彻底根治“城市病”难题，迫切需要以改革创新的精神推进城市管理，消除管理漏洞，创新机制手段，实现城市面貌的改善，创造更加宜居的城市环境。
连玉明：从首都“四个中心”的战略定位看，更重要的是文化中心的建设。最根本的、最具影响力的就是文化。文化中心是别人无法比拟的最具权威性、排他性、唯一性的首都独特资源。
北京文化中心建设的核心是历史文化名城保护，首都3000多年的建城史和800多年的建都史形成了北京城市历史文脉，这正是首都城市魅力所在。
国际上普遍坚持的是以保护为主的思路。巴黎旧城区划分为两个历史保护圈层。第一个圈层是老城历史文化中心区，即18世纪形成的巴黎古城。第二个圈层为19世纪形成的巴黎旧区。这两个保护圈层，避免了巴黎历史建筑与旧城风貌遭到破坏，非常好地将城市历史文化传承下去。
要形成强有力的组织管理体系。意大利自1870年统一建国以来，就形成了一个基本理念，认为意大利领土上的文化遗产体现了国家的根本利益，必须由国家统一进行管理的理念，中央政府在全国各地建立保护行政管理网络，直接委任地方代表并垂直领导。
要着力构建完善的法律体系。立法是历史文化遗产保护与利用的基本保障。京都是日本较早开始对历史景观的保护进行立法的城市，先后颁布了《古都保存法》《古都保存法施行细则》等法律法规。
要切实地让公众充分参与。法国巴黎之所以能成为国际大都市，是与巴黎人重视建筑艺术的保护和创新分不开的。1919年法国制定了法律，规定每5000人形成一个社区，每个社区均应有规划，任何新的建筑均须由社区批准。这种法规，使巴黎人重视并参与到城市历史文化遗存和建筑艺术遗产的保护中。
▲ 6月14日，外国游客在北京市西城区的一处微公园“百花园”休息
未来的北京城，什么样儿？
连玉明：我们要“建成一个什么样的首都”，北京城市的未来如何，就是要按照中央提出的探索形成人口经济密集地区优化开发模式的要求，建成国际一流的和谐宜居之都。
在我看来，国际一流的和谐宜居之都表现在四个方面：
一是功能适宜之城。适宜的城市功能是北京城市发展的首要任务。通过疏解非首都功能，“大城市病”得到根本解决，首都核心功能得到优化，真正建立起与“四个中心”城市战略定位相适宜的功能定位与空间布局，成为世界级特大城市可持续发展的典范地区。
二是历史文化之城。历史文脉传承是一个城市可持续发展的灵魂。北京作为一个文化古都，是现代城市的传统保留地。未来通过老城重组，使“北京老城”成为一个继承传统、充满古都韵味的文化之城，一个开放创新、充满活力的高品位之城。
三是环境友好之城。生态环境是一个城市可持续发展的命脉，保护生态环境与继承历史文脉，是城市可持续发展的基本前提。通过生态保护，实现生态、社会、历史、文化和经济效益的最大化、最优化。这是北京城市未来保护与发展并重模式的精髓和核心内涵所在。
四是社会和谐之城。社会和谐是构建和谐宜居城市的内核。社会和谐关键是要看老百姓的获得感，北京城市未来发展得好不好、成效大不大，检验标准最根本的一条，就是获得感。这是贯穿北京未来城市发展的重大主题。
连玉明：疏解北京非首都功能是京津冀协同发展的关键环节、重中之重和首要任务，北京城市的发展要围绕着“疏解”这个“牛鼻子”展开。北京发展和京津冀协同发展紧密关联，北京发展离不开京津冀协同发展，京津冀协同发展需要对接北京发展。
一是强定位。“瘦身”是为了更好地“健体”。必须坚持和强化“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”的首都城市战略定位，在坚持和强化首都核心功能中有序疏解北京非首都功能。
二是疏功能。疏功能必须以调整、转移和外迁北京的非首都功能为重点，至少包括以下三个方面的功能：
第一，首都核心功能以外的其他功能
第二，导致北京“大城市病”的直接功能
第三，对周边地区形成明显“虹吸效应”的其他功能。
三是调结构。疏解北京非首都功能的本质是调整和优化首都城市结构。空间结构和交通结构的根本性缺陷是导致“大城市病”的根源。人口数量过度膨胀、中心城区人口密度过大是人口分布结构不合理造成的直接后果。必须通过调整和优化城市结构，实现空间重构、产业重构和功能重构。
四是转方式。疏解北京非首都功能重要的是转变发展方式。一是从空间上向生态优先转变；二是从内涵上向文化引领转变；三是从动力上向创新驱动转变。
五是破藩篱。疏解北京非首都功能情况复杂，既有行政分割，又有利益藩篱，更有隐形壁垒。破除部门利益、局部利益、个人利益的藩篱，需要打破“一亩三分地”的思维定式，也需要上上下下、方方面面付出必要的代价。
六是聚合力。疏解北京非首都功能任务重、难度大，北京、天津、河北如何更好地形成合力，中央政务区、城市副中心、雄安新区如何相得益彰地发展起来等，既要充分调动疏解对象外迁的积极性和主动性，也要发挥市场在资源配置中的决定性作用，更需要北京和中央行政企事业单位率先启动，做出表率。LW
刊于《瞭望》2017年第27期，原题《九问北京“老城重组”》
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新媒体主编 | 潘燕
新媒体编辑 | 唐朵朵
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